清朝的制度，基本上模仿明朝，不仅大的框架类似，某些细节也没有多少变化。极端一点说，大明律和大清律一脉相承，基本上是照抄的，连理应修改的部分，也原封不动地照搬。比如大清律中居然有关于卫所的条文，而卫所在明朝中叶就已经废弛了，清朝的兵制，就没有卫所。中央和地方的行政架构，明清大体一致，只是中央各部的权限有所变化。清朝实行了满汉双轨制，各部基本上变成了皇帝的办事机构，不能独立地对地方发布政令。作为一个独立系统的监察机构，虽然体制上跟明朝没有什么区别，但原来的六科给事中，基本上丧失了谏议的权力，沦为普通的御史。地方体制上，清代的总督巡抚虽然还有中央派出官员的痕迹，但已经是完全意义上的地方官。道也基本上变成了一级行政架构。地方治理的少数民族政权痕迹只剩下了八旗驻防和担任高官的满人，但满人基本上不担任亲民之官（州县官），汉人在剃发问题上彻底屈服了以后，清朝统治开始注重秩序，约束满人的行为，所以时间长了，老百姓居然感受不到自己是身处异族统治之下。至于科举考试，明清几乎完全一样，从程序、形式到内容。军事体制方面，清朝实行满汉双轨，汉人军队（绿营兵）基本上沿袭明朝中后期的体制，实行提督和总兵制，而八旗兵则沿袭入关前的模样，作为护卫皇室和监视汉人的基本军事力量存在。
第一节 清代的中枢决策及其机构
清承明制是历史定论，不过，细说起来，两朝的制度还是存在一定差别的，但是在皇权专制方面，明清却有一以贯之的精神血脉，所有的制度安排，无一不是围绕着如何加强皇帝的权力展开的。在中枢决策层面上，虽然清代将内阁闲置，另辟军机处，但以朝臣为皇帝做秘书的决策机制是跟明代一致的。明清皇帝制度的差别，主要体现在皇帝自身素质和表现上，总的来说，明代的皇帝政务荒怠的多，出了一些空前绝后的昏君，但清代皇帝勤政的多一点，除了晚清没有当过家的同治皇帝有些荒嬉之相外，其他皇帝，无论贤与不肖，对政务倒是都还关心，人人都把祖宗的基业当回事。
正因为如此，清朝中枢决策机制的运转，完全是围绕着皇帝的意志和行动在转，不像明朝那样，时常大权旁落到司礼监太监和内阁的手中。原来居住在白山黑水之间的满族人，从一个并不十分强大的耕猎民族过渡到一个庞大的帝国统治者，确实走过了很长的一段路。他们在学习汉文化方面做得比元人好，在吸收明朝君主专制精神上做得更好。跟明朝不同的是，作为一个少数民族统治者，他们的集权不仅指向皇帝，还指向整个统治民族，将满人集权和皇帝集权结合起来。只是他们的做法比较巧妙，大权集中小权分散，而且实行满汉隔离，所以，虽然集权程度相当高，但并没有引起民族间的强烈敌视。
清朝的决策机构和机制经过了一个比较长的进化期。这期间，既有学习和汉化的过程，也有对自身传统的克服，以及自己的青出于蓝的“创造”。
1．从议政王大臣会议到军机处
满族虽然跟从前入主中原的女真人有种族上的关系，但在文化上，他们之间的继承性已经基本中断了（原来的女真文字历史，跟后来的满人毫无关系）。明朝中叶以来再次崛起的建州女真，文明程度还处于相对较低的层次上。努尔哈赤所建立的八旗组织，带有较浓的原始部落气息，旗主和旗众之间，存在较强的人身依附关系，而各旗也具有很强的自治意味。努尔哈赤虽然是个具有特殊魅力和才能的领袖，但依然得尊重部落的军事民主传统。满族开始建立的后金政权，实际上是一人领导下的各旗旗主（八贝勒）共治国政的体制。最高决策实行的是议政制。只是由于努尔哈赤个人能力超强，才使得政体围绕着他一个人转，似乎是一种个人的集权统治。
到了皇太极时代，八贝勒共治转化为议政王大臣会议。议政时不仅八贝勒参加，而且各旗的第二号、第三号人物（大臣）也被邀参加议政，人数的增加意味着原来的决策人员贝勒权力的减弱，这实际上有利于皇帝意志的推行。同时，由于满人的汉化已经达到一定程度，在制度上，皇帝的集权毕竟跟原始民主制有着本质冲突，所以，这一时期皇帝经常甩开议政王大臣会议，另起炉灶，开始由类似皇帝秘书班子的内三院介入决策。
入关之初，由于皇帝年幼等原因，满族王公贵族的势力有所增长。在相当长的一段时间里，议政王大臣会议的作用有所增强，这种体制决定了清朝初年国策的基本走向，使得这个少数民族王朝呈现出某种元朝的面貌。然而，毕竟满人不是蒙古人，一方面，蒙古的前车之鉴告诉他们，单凭武力，是无法统治汉族这个具有悠久文化传统的庞大民族的；另一方面，已经定居多年的满人，在关外就已经深受汉族俗文化的熏陶，大量接受汉人的俗文化。汉人的小说和各种说唱艺术，在满人中很有市场，因此具有汉化的基础。进关以后，对于整个满人上层而言，汉人文化从雅到俗的两方面诱惑力，是处在从蒙昧到开化的过程中的他们所难以抵御的。满人自己新创的文字没有历史和典籍，更没有属于满文的诗歌、小说、戏剧和传奇。在政治上，他们需要汉人的经验和学说，需要消化汉人的制度和典章。以康熙消灭鳌拜集团亲政为标志，满人汉化的趋向取得了压倒性的胜利，与此相关，议政王大臣会议也逐渐淡出。到乾隆年间这种制度正式结束自己的使命。
其实，早在皇太极时代，满人已经开始学汉人皇帝，为自己安排秘书班底，设置内三院。入关以后，又将内三院改为内阁。康熙独立主政之后，内阁体制得到了进一步完善，几乎恢复到明代的规模。不过，成年以后的康熙，很快对内阁这种在明代已经过于成熟，也过于庞大的办事机关感到不满意，凡事保密程度很差，而且效率低下。于是，皇帝读书的南书房，逐渐成为另一个更受皇帝欢迎的秘书处。秘书的组成是陪皇帝读书的文学之士，他们大多是翰林院的翰林，平时在陪皇帝说经讲史、谈诗论赋的同时，也在政务的处理方面，为皇帝提供咨询。由于南书房不是一个机构，担任秘书的这些人虽然都是被皇帝看上、受到特殊信任的官员，他们的本职依然是翰林或者别的官员，个别人甚至是白衣（如方苞）。他们职务上的特殊之处，只是加上个“南书房行走”或“入值南书房”的名义。显然，比起内阁来，这些位卑而且年轻的文学之士，做秘书要更称职些，所以，在康熙中期以后，决策的中心就逐渐地转移到南书房了。
方苞因戴名世案入狱，后因李光地的营救出狱。康熙对方苞的学问十分仰慕，命他以白衣之身入值南书房。每奏事，康熙则嘉赏之，说就是翰林院中老辈也超不过他。方苞还参与编校乐律和历算书，康熙又让诸皇子跟他学习，皇子自诚亲王以下皆呼之为先生。（徐珂：《清稗类钞》第三册）
康熙在看汉文书雍正上台之后，出于对西北用兵的需要（对付准噶尔），建立办理军机处，以便能快捷而机密地办理西北军事事宜。由于雍正为了消弭“夺位”的谣传而不在正殿乾清宫居住，搬到偏殿养心殿，于是军机处也就设在隆宗门内紧靠西六宫的墙边，离养心殿只有几步远。此后虽然有过短时间的反复，但军机处逐渐成为清朝的决策中枢。南书房虽然一直还有作用，但处理政务的重心已经转移到军机处，而内阁则变成了只有几个低品级的中书待着的闲衙门，内阁大学士则成为朝廷给予德高望重的朝臣的荣誉衔。
清代内阁大学士分为三殿三阁，依地位排列依次为保和殿大学士、文华殿大学士、武英殿大学士，体仁阁大学士、文渊阁大学士、东阁大学士，各个殿阁还另配一个协办大学士。大学士正一品，协办大学士从一品。在清代，凡是位列大学士和协办大学士的人，都会被尊称为“相”或者“相国”，实际上如果这些人不兼任军机大臣的话，是没有资格参与机要的，他们事实上只是作为文官的荣誉领袖存在的。
军机处在性质上跟明代的内阁一样，仍然属于皇帝的秘书班子，只是这个秘书班子要比南书房更正式一点。军机处有军机大臣和军机章京两类办事人员。军机大臣是军机处的主要成员，原本都有自己的本职，如六部的尚书、侍郎等等，进了军机处，本职事务依然不免。所谓的军机大臣，只是在本职之上加上“军机大臣上行走”、“军机处上行走”的头衔，新选的加上“军机处学习行走”、“军机大臣上学习行走”之类的头衔，俗称“大军机”。军机大臣没有定额，少的时候3、4人，多的时候达到过11人，一般则3、4人到4、5人不等。军机大臣每日轮流值班，随时听候皇帝差遣，处理军国大事。如果有大事需要商议的话，则全体到养心殿去，跟皇帝一起议事。他们的职责主要是在皇帝发问的时候，提供咨询。军机大臣中通常资历最老者为首席军机大臣，资历最浅者俗称“打帘子军机”，因为军机大臣到皇帝处商议国事，太监一律不许在旁，进出养心殿都得军机大臣自己打门帘，资历最浅者进出都在最后，自然打帘子之事非他莫属。
军机处设立之初，清朝各部的部员多借故前来探听消息，拥挤于军机处窗外，不成体统，而王公大臣，也往往以前来找军机大臣攀谈为名，打探机密。嘉庆初年，为了加强军机处的保密性，特令都察院和六科给事中，加派御史轮流到军机处外监督看守，严禁非军机处的人进入。非军机处的人，即使贵为王公阁相，只要擅自踏上军机处台阶半步，一律格杀勿论。清朝灭亡前几年，张之洞被招入京，朝廷准备让他入主军机，张到军机处办事，犹然不肯踏上台阶，其实，当时这条禁令其实早已废弛。
军机章京跟军机大臣一样，也是从各个衙门抽调的，在原来的衙门都有自己的本职，入选军机处后，担任具体的办事人员，俗称“小军机”。军机章京分为满汉两房，分别办理各自的事务。由于军机处的主要工作就是草拟皇帝的谕旨，而这项工作实际上又是由军机章京来承担的，也有相当的空间，可以上下其手。所以，小军机的地位也很重要，被外界视为决策的核心成员。
比之明代的内阁，军机处跟皇帝关系更加密切。由于没有宦官的掺和，军机处的秘书功能发挥到了极致，军机大臣几乎要随时随地伺候在皇帝身边。皇帝出行的时候，也要随皇帝一起行动，招之即来。
军机处的主要工作有这样几项，一是与皇帝商议重大事务，一般由皇帝将全体军机大臣召到身边开会，听取大臣们的意见。二是秉承皇帝的旨意，草拟上谕和诏书。三是对皇帝发下来的奏章进行处理，提出处理意见供皇帝参考，这项工作有点类似于明代内阁的票拟。军机处的工作特点，时人概括为三个字：密、简、速。密即办事机密，每日清晨，太监将军机处的大印捧出交给值班军机，日暮时再将它收回去。军机处的台阶，不是本衙的人员，一律不得踏上半步，否则格杀勿论。跟其他衙门相比，军机处由于人员少，所以办事的确手续简便，而且在皇帝的直接督促之下，办事效率也高。
清代皇帝都比较勤政，喜欢自己做主，所谓“乾纲独断”。军机大臣在商议军国大事的时候，如果过于有主见，话说多了，难免有失。真正能比较长久保持地位的，往往是少说话多办事的人，即主意皇帝来拿，自己只是按皇帝的旨意来办事。有的时候，即使已经看出了问题的要害，皇帝不说，为臣子的绝不好先说。军机大臣中经历乾、嘉、道三朝的曹振镛，深得历代君主的欢心，秘诀就是“多磕头少说话”。
2．清代皇帝的决策核心地位
比起明代多数皇帝来，清朝的皇帝对国家政治的掌控更加实在。首先，清朝采用了密折制度，允许和鼓励四品以上的中央和地方官员，直接向皇帝递密折。时间一长，本该由通政使司转达的奏章（题本），反而变成无关紧要的东西，而真正可以应付的公文倒成了密折。密折制度的作用有两个，一是使得朝政进一步黑箱化，增添皇权的神秘感。二是起到了使官员、尤其是同僚，相互告密的作用。比如一省之内，督抚、布政使、按察使、道台都可以独自上折密奏，那么谁还有胆量背着皇帝做不臣之事？明代使用特务监视群臣，效果其实不好，因为专业的特务等于都有记号，是哪一类人大家心里有数，可以预先提防。而密折制度使得同僚变成了“特务”，谁都有被打小报告的可能，自然是防不胜防，于是只好老老实实。
其次，皇帝亲掌国家的人事大权。在清代，连知县这种七品芝麻官上任，都需皇帝亲自考察。上任之前，须皇帝亲自接见，如果皇帝当场感觉不好，那么这个官哪怕手续都办好了，也做不了。再大一点的官吏任命，都由皇帝和军机大臣商议好了直接下达，吏部的职能退化成了只负责官吏的考核。不仅官员上任皇帝要亲见，到任升迁或者转任皇帝也要接见。皇帝通过接见，一是了解各地的情况，二是考察官员本身的素质。
再次，皇帝亲掌国家的司法大权。在清代，全国的死刑犯，都必须由刑部、大理寺和都察院（俗称三法司）会审后，报皇帝勾决。清代皇帝往往不仅看刑部报上来关于犯人的简要“说帖”，而且经常调集案卷，亲自考察，牢牢掌握着司法的最后决定权。当然，如果不是十恶大逆，皇帝往往会法外施恩，减轻三法司定的刑罚，比如将斩首改为绞刑等等。
最后，清代的皇帝，对于意识形态控制抓得特别紧。元朝皇帝基本上是外行，以马上治天下。明朝皇帝虽然实行特务统治，朱元璋时代虽然兴过文字狱，其实对思想文化的控制并不严，文字狱都是以为人家触犯自己禁忌而一触即跳的小儿科。但是，到了清朝，尤其是所谓的康雍乾盛世，诸位精通儒术的皇帝，一手抓“文化建设”修书，一手抓文字狱。清朝文字狱虽然有的也是捕风捉影，但有一些真的打在了士大夫的七寸上，逐渐打掉了他们对异族统治残余的不平之气。至于声势浩大的修四库之举，虽然不能说没有文化典籍整理的意义，但其中文化筛选和清洗的目的，还是相当明显的。对过去的书籍，一部分“政治上反动”的要销毁，片甲不存；一部分有问题的，书毁而目存；还有一部分则将个别有问题的言语删掉。所以，后世有人说，清人修书而图书亡。
需要指出的是，大权独揽的清朝皇帝有一个特别的政治习惯，就是如果不是他主动发问，他不喜欢臣子提建议，更不允许臣子给他提意见，尤其反对臣子公开的谏议，认为那不过是臣子为了自己扬名而“彰君之恶”。因此，清朝基本上不存在像明代那种大规模的臣子上书谏诤，甚至连原本属于谏官的六科给事中，也退化为一般的御史。监察机构只对下，不对上，变成了纯粹的皇帝鹰犬。
比起明朝来，清代的皇帝对国家政治运行的掌控程度明显要高。无论局面如何变换，形势多么复杂，皇帝对于国家机器从来没有失控过。对局面掌控得牢，往往意味着掌权者不仅要勤勉，还要具有超强的能力。显然，清朝皇帝是不可能个个同时具有这两者的（就是对康熙和乾隆，现在的评价也有拔高之嫌）。即使具备这两种能力，不喜欢听意见的习惯，也难免让皇帝出大的失误。这里，我们不得不提到清朝政治的另一个特色，那就是对规矩和习惯的依赖。清朝的《会典》和《则例》多次被修订，日常的国家事务，往往依靠《会典》与《则例》来办。即使皇帝本人，一般也要顾及规矩的规定，不肯随意突破藩篱。清朝政治的循规蹈矩，使得这个朝代政治的运行相当稳定。明代为祸甚烈的宦官专权现象，在清朝基本上没有出现，即使在晚清西太后掌权的时候，宦官势力虽然稍有抬头，却也谈不上专权。不仅如此，有清一朝，没有外戚和权臣专权，更没有军阀割据，以往王朝的弊病，在这个朝代表现得都相当轻。但是，清朝也没有什么特别的思想家，甚至连名臣和贤臣都没有。用龚自珍的话来说，街上连“才偷”都没有。皇帝的手下，只有奴才，最好是能干的奴才。在这种政治氛围中，出大乱子难，但改革积弊也难。
3．翰林院在中枢的特殊位置
翰林院是承袭明代的机构，理论上所有著作、制诰、图书、修史、经筵之事都归这个机构负责。但实际上除了为皇帝做起居注和为修史做准备工作，以及偶尔有一点应制文章外，翰林院的学士和翰林们，基本上无事可做。但是，翰林官是居于科举金字塔顶尖的明珠。凡是进入翰林院的人，一般都是科举考试中名次最好的优胜者，一向受到皇帝的重视。一般的翰林，虽然官阶不高，但地位相当特殊。他们不仅可以享受许多优待，在服饰上也与众不同，而且出息特别地好，一般各地乡试的主考、副主考，例由翰林充任，各省的学政，也是翰林的专利。只要当了考官和学政的差，那么即使只有七品官阶，到了地方其最高的长官总督巡抚都得亲自来接，毕恭毕敬，完全跟他们平起平坐。翰林外放，被称为“老虎班”，升迁特别快，如果没有意外，十来年的工夫就可以升为地方大吏。如果不想出京，那么也可以在翰林院内部升转。清代不预立太子，但原本作为太子属衙的詹事府却依旧保留，什么公务也没有，就是用来作为翰林升官迁转的。只要翰林升为翰林院和詹事府的中层官员，那么很快就会转成六部和各个监寺的高级官员。
事实上，翰林在清朝的中枢决策圈中起了某种非常特殊的作用。一方面，进入决策圈的高级官员，大多翰林出身；另一方面，翰林院的成员，大抵是负责皇子教育的老师的当然人选。同时，他们之中的某些人，还会被皇帝选中，进入南书房陪皇帝读书，实际上是皇帝的文学侍从，在政治决策中发挥特别的作用。在某些特殊场合，这些侍从对皇帝的影响力，要超过正式的中枢成员。按照传统权力结构的一般规律，凡是接近最高权力中枢的人，无论其是否拥有制度上规定的发言权，都可以影响决策。清朝皇帝对宦官和后妃都有足够的警惕，往往有意识地去限制他们的影响，在正式的决策过程中又不鼓励中枢成员的主动行为，那么，皇帝可以接受意见的途径大概只剩下满族亲贵的内部交流和身边的文学侍从了。
第二节 清朝的皇位继承制度
作为少数民族统治的政权，清朝对于皇位继承，接受在一个血缘家族内传承的原则并不太难，但是对传子基本原则的认可却经过了一个过程，而嫡长继承原则却始终没有得到承认。在这个民族的传统中毕竟有着推举贤能的因素，在皇帝继承人之间挑选贤能之士，几乎成为一种深入血液之中的默契。只是这种选择，却经过贵族推选到皇帝亲择的过渡，一向为人称道的“秘密建储制”，其实也是皇帝亲选的一种形式。跟其他王朝不同的是，终清之世，皇帝的继承始终是皇帝的家事，外人是绝对不能公开干涉和参与选择的。
入关之前，满人政权的继承采取的是贵族推举制。后金的第二个汗皇太极，就是通过诸贝勒推举产生的。但是，在皇太极死后，推举制因各派利益纷争导致的动荡表现得十分明显。由于各方相持不下，作为一种妥协的产物，皇太极年仅9岁的第九个儿子福临被推为皇帝。原来势力颇大、极有可能登上帝位的皇太极之弟多尔衮成为摄政王，从而埋下了皇位不稳的隐患。
入关以后，在整个大局未稳的情况下多尔衮即暴死。依赖满人的武力，清朝政权总算是平安度过了危机。但直到顺治死，皇帝和满族贵族在是否接受汉制的问题上，始终没有分出胜负。顺治到康熙的过渡，虽然表明皇位传子的原则得到了贵族认可，但四辅政在幼帝周围的存在，说明原来满族的贵族民主阴影依然存在。直到康熙除掉鳌拜集团之后，贵族民主制对皇位的威胁才算消除，汉制取得了胜利。
康熙全面继承了汉人的继承制度，采取了嫡长子继承和预立太子的做法，将自己的嫡长子立为太子，给予很高的地位和荣誉，选择最好的老师，给予最适当的教育。但是，由于康熙在位时间很长，太子成年后，长期不得即位，现君和储君之间自然会产生矛盾。这种矛盾随着朝廷和满人贵族中间各种势力的介入而日益激化，太子废而复立，立而复废，诸子之间争夺皇帝的角逐白热化，成为困扰晚年康熙的一大难题。最后，虽然康熙的第四子胤禛（雍正）得到了皇位，但这一皇位争夺引发的后遗症却久久难以平复。
雍正即位之后，不仅他与众兄弟之间的关系大多恶化，有两个还被他赐名猪狗，而且关于他“篡位”的种种流言，已经在民间广为传布。以至于居然有人想利用这个机会反清，雍正六年发生的曾静案，就是一个。为了平息谣言，雍正不得不在处理曾静案的时候，亲自出马审问，并将问案记录编辑成册，起名《大义觉迷录》，逐条驳斥有关他谋父、逼母、弑兄、屠弟的流言，并赦曾静不死，要他到各地宣讲雍正的“圣德”和自己的谬误。
雍正虽然缺乏他父亲的才具，但在继承问题上总算想出了新办法，这就是秘密建储制。所谓秘密建储制就是皇帝预先将选中的继承人的名字写进密诏，放在锦盒里，然后把锦盒放在乾清宫顺治手书的“正大光明”匾的后面。待到皇帝死的时候，皇帝亲选的顾命大臣会同诸王公大臣一道，当众取出密诏宣布。密诏写好之后，如果皇帝想改变主意，就取下密诏重写。为了双保险计，雍正还将密诏书写两份，一份放在“正大光明”匾后，一份自己带在身边。后来改为将皇帝身边的一份放在皇史宬的石屋金匮里，宣布时两份同时取来对上，才正式公布。
秘密建储制自雍正以后，一直作为清朝皇帝传承的基本制度没有变过，但实际上只实行了三代，即雍正传给乾隆，嘉庆传给道光，道光传给咸丰。乾隆传嘉庆在形式上固然也是秘密建储，但乾隆在活着的时候已经将皇位传给了嘉庆，自己做太上皇的时候实际上还在掌权，所以等于是预立太子。至于咸丰到同治，皇子只有一个，用不着选。再后来，所有的传承都是由西太后一个人做主，实权一直在西太后手里，等于她是真正的皇帝，秘密建储实际上名存实亡。
相比起其他王朝来，清朝自雍正以后，一直没有出现过大的继承动荡，基本上实现了政局的平稳过渡，应该说，秘密建储制度起了比较好的作用。这种制度对于减轻皇子对皇位的觊觎争夺，确实有一定作用。只要老皇帝口风足够紧，那么不到最后一刻，其他人都不知道结果是什么。其实结果又早就预定好了，这对于所有有资格继承的人来说，有某种宿命的感觉，等于是已经预立了太子，但又给大家某种朦胧的希望，所以竞争也就不那么激烈了。更重要的是，从此没有了围绕在储君周围的是是非非，现君与储君的矛盾和冲突自然也就看不见了。
但是，如果说秘密建储制度从此解决了传统帝制的继承问题，实现了政权的平稳过渡，恐怕也是言过其实。这个制度毕竟才实行了三代，仅以此区区三代来证明这个制度的有效性，时间似乎还有点不够。历史证明，在中国，一种起初很有效的制度，实行久了，保证制度执行的相关条件就要开始丧失，于是制度就开始出纰漏。用制度主义的观点来说，制度的自身往往有个效益递减的问题，如果不能不断地完善，最后终将趋于消亡。秘密建储制度的实行，从技术上来说，建立在严格保密基础上，而严格保密则依赖于皇权的威严和内宫制度的完善，如果有一天最高权力有所减弱，那么就很难保证保密的条件如旧，到那时候，很难说继承的震荡还会不会重现。
第三节 清代的内务府和太监机构
清朝有一项跟所有的朝代都不同的制度安排，即以非宦官的内务府来管理内廷事务。在满人建立后金政权的时候，也用过少量的阉人在宫内服务，但宫廷杂役主要是由包衣（皇帝家奴）来承担。后来，皇帝的包衣组织逐渐演化成内务府，负责宫内的茶饭和打扫事宜。由于入关前满人的宫廷相当简单，皇帝只有后妃数人，排场不大，所需有限，因此内务府的结构也相当简单。
从现存的沈阳故宫可以看出，入关前的后金皇帝，只有一后四妃。后妃的寝宫里居然还吊着养孩子的悠车。寝宫后面有碾房和磨房，还有储藏粮食的粮仓和储藏蔬菜的菜窖，很像是一个放大了的关东农家院。
入关之后，满人政权接收了大批明朝太监，顺治一度恢复了明代的太监衙门，设想使太监机构与内务府达成某种融合。显然，鉴于明朝宦官专权的祸患，加上满人使用奴才管理家务的旧习，这种企图很快就遭到满人内部的抵制。太监机构被废除，改由内务府来管理一切，形成了满人主持的内务府管理内廷事务，而太监只负责伺候人的内廷机构格局。
入关后，皇帝的宫廷承袭了明朝的规模，内务府自然也就膨胀起来，事务日见繁杂，机构越加越多。下设广储（主管内廷的各种库房）、会计（主管886处皇庄）、都虞（负责关外的贡品和府内八旗官兵的铨选）、营造（宫廷修缮）、掌仪（宫廷祭祀）、庆丰（掌管宫廷用的畜牧饲养）、慎刑（主管对内务府人员，主要是太监的刑罚）七司，以及上驷（皇帝及宫廷用的坐骑）、武备（皇家用的军事装备，包括弓箭、铠甲等）、奉宸（管理皇家园林）等三院。此外，苏杭的织造、广州十三行的监督、海关监督也归内务府管辖（织造负责皇宫的丝织品供应，而海关则负责皇家的海外珍奇物品的供应）。事实上，几乎所有涉及皇家的事务内务府都管。内务府的机构南到广州，北到黑龙江，遍及全国各地。据统计，内务府下属机构共计50多个，仅职官就有3000余人，比事务最繁忙的户部还要多上十倍，是清朝最庞大的国家机关。
清朝内务府一向是皇帝亲统的上三旗八旗子弟的专利，其总管大臣没有定员，但例由亲贵诸王贝勒贝子担任。有时，皇帝还经常派王公以总管大臣的名义，分管其中的一个部门，统辖系统非常混乱。好在清朝的各种公务，都有可供操作的规定，只要按规定走，就出不了大乱子。至于人浮于事，手续繁多，资金浪费那就顾不得了，因为内务府本身就有为上三旗亲贵子弟解决差事的职责，所以人多一点，效率低点，浪费大点，都是这个机关的题中应有之义。
道光年间，皇帝一日想吃片儿汤，令御膳房备办。第二天，内务府奏，请添置御膳房一所，专门供应此物，尚需设专官管理，总计开办费数万，每年经费数千。皇帝说，用不着这样，前门外某饭馆，片儿汤做得非常好，去买一碗就是。又过了半天，内务府复奏，说是这个饭馆已经关闭，要片儿汤，非另设御膳房不可。
清代管理太监的机构是敬事房。敬事房属内务府掌仪司管辖，是内务府唯一的一个由宦官管理的部门。敬事房设首领太监若干，其中有总管太监、宫殿监督、领侍、正侍等，负责内廷所有太监的管理。太监不仅负责内廷的打扫清洁，茶饭供应，安排仪仗，皇帝、后妃的伺候，还要组成戏班，为皇帝和后妃演戏解闷。鉴于明代宦官为祸甚烈，清朝对太监限制甚多。太监的官品，最高不过四品，不得交接外官，非经差遣，无故不得出皇城。清朝的确没有宦官专权的事情，晚清西太后执政，太监势力虽然有所抬头，但离专权还差得远，外臣还敢于将违例出京的宦官安德海正法。
以内务府管理内廷事务，使得太监机构只限制在“服务”的领域，最大可能地剥夺了以往宦官拥有的传统权力，使得宦官即使得宠，也难以有借以扩张势力的阵地。在难以根本解决宦官问题的君主体制下，有效地遏止了宦官势力的发展，从这个方面说，内务府体制是有积极作用的。
第四节 清代的中央行政机构
清代的中央行政机构基本上承袭明制，六部直接受命于皇帝。但六部的领导体制和职能都有所变化。清朝的六部，是满汉两套长官，即一个满人尚书，一个汉人尚书，侍郎也是满汉各二，尚书和侍郎同为“堂官”，共同负责部务。六部堂官以下的属官，从堂主事、郎中、员外郎到主事，也同样是满汉各半。官员虽然满汉各半，但权力关系却不对等。一般来说，满人长官的权力要大得多，各部、司的大印，例由满人官员来执掌。但是，由于文化层次的差异，政治经验的不同，汉官的办事能力（尤其是文字能力）一般要优于满官，所以，在具体的行政操作层次，满汉权力大体上还是平衡的。但是，这样的安排，人口少得多的满人，入仕机会显然要比汉人大得多。
明清制度架构虽然一样，但由于皇帝的行为不同，政治操作的习惯各异，所以，六部的权限职能也有所不同。明代的吏部权力最大，吏部尚书不仅负责官员的升迁，而且是六部领袖，可以主持廷议和廷推，可以与内阁相抗衡。但是，清代的吏部，不仅官员升迁的权力已经被皇帝和军机处拿走，而且也不是六部领袖，所有朝廷的议政会议，都由皇帝自己亲自主持，吏部尚书只是各部堂官的一员而已。吏部的职能，只是负责官员的考核，为官员的升迁降黜提供参考意见，兼代办理官员上任离任的手续，开捐时办理相应手续，安排候缺的次序。
清朝的兵部，权限也有所缩减。军政、军令自有军机处管，兵部所能管的只有武职将领的考核，为升迁提供资料。工部的事务也不多，历来繁重的河工，已经另派河道总督管理，只有宫殿修缮的时候，他们才有点事做。礼部的学校事务，多半由朝廷派出的学政管理。科举考试也是皇帝另派主考、副主考操办。部里剩下的只是些朝廷的礼仪事务。
但是，刑部的事务比较繁多。由于清代皇帝亲掌司法，所以必须为他准备周全的刑狱资料。而且为了防止皇帝抽查，凡是报到刑部的司法案件，资料必须详尽而合乎法条，否则，一旦被皇帝查出毛病，事情就麻烦了。具体说来，刑部要负责各地司法案件材料的审核，负责律例的修订，还要负责各地死刑案件的审理。最后一项事务是跟皇帝直接有关的，所以必须小心谨慎。刑部秋审处必须提前将全国的死刑案件研究清楚，提出案件简要的“说帖”（案件介绍），然后才能提交三法司审理，最后由皇帝勾决。三法司和皇帝的审理，实际上都要看秋审处的意见。所以，至少刑部的秋审处必须由精通刑狱的专门人士来担任。秋审处有八个司员负责秋审，人称“八大圣人”，据说个个精通法律，而且性格刚直。
六部中事务最为繁忙的要数户部。户部负责全国的财政收支，既负责赋税和漕粮的征收，也负责各个项目的钱粮发放。比较起来，户部的所属机构是最多的，设有14个分省区的清吏司，专门负责各省的赋税和财政项目的报销。清朝的大部分时间里，地方财政基本处于无权状态，所有收入都要上交，任何一项事务的开支都要向户部报销。户部还负责军队开支、钱币铸造和发行、国库管理。户部的长官跟其他部也不一样，除了尚书和侍郎之外，还有一个负责漕粮储运的仓场侍郎，官衙设在通州。另有一个管理三库的衙门（银库、缎匹库、颜料库），由管库大臣负责。
清代是中央集权程度最高的朝代，集权的主要体现就是财权的集中。清朝的财政体制就是要地方一点可供自由支配的财权都没有，凡是大一点的举措，须由中央批准，在中央政府的掌控之中。地方没有财权，便如婴儿断不了奶一样，根本没有可能作出出格的举动，更谈不上反叛了。当然，这样一来，地方政府的弹性也没有了，行政的效率自然也受到影响。当然，地方政府也不是一点应对之策也没有。户部虽然控制着所有的财政支出，但仅仅一个户部事实上是无法对项目的开支进行有效监控的。只要有项目可以报销，经手人必定虚报，所以，凡是有兴兵（镇压小规模反叛）、工程、赈灾等事项，只要给户部经办人员疏通好了，那么支出肯定要大大超过实际花费。地方政府如此，其他部门也一样，凡是有项目的地方，钱粮就溢出得多，因此河道总督往往是最肥的肥缺，清人笔记里记载了很多关于河督奢费的故事，实际上反映了清朝财政体制的问题。
六部的尚书、侍郎，皆各部之堂官也。往例，堂官至，则衙役呵殿而入，惟工部，则司官均趋门外站班，若外官之于上司焉。他部皆否，但有呵殿耳。光绪丙午后所设之新部则无之。
堂官至，则掌印、主稿率全司司官鱼贯而出，至堂檐下，书吏捧稿，每人而授之，使呈堂焉。受之者，莫知内容，亦勿庸知也。至堂上，则堂官整冠迎之，立而画行，司官雁行立，画毕，敬还司官，不敢久阅以烦司官也。有问，则掌印、主稿肃以对，对毕，率其曹出，有随班上堂数年，不得与堂官交一语者。
凡指麾一切者，谓之当家，部事向皆满尚书当家，汉尚书伴食而已。四侍郎则更不事事，有半月不入署者。若管部为满大学士（注：清朝有时另派人为管部大臣），或汉人而兼军机，则实权在管部；若汉大学士管部，尚书则满人而兼军机，则管部绝不过问。盖视乎地位势力而有异同也。然亦有以侍郎当家者，赵舒翘、沈家本之在刑部，皆以深明旧律，为尚书所不及，实权乃渐集于侍郎。盖因其人而生权力也。非当家之堂官，值司官来请画稿，不敢细阅，谓之画黑稿。故有任堂官数年而不知部事为何物者。
掌印，佩司印之鍮也。其事为至荣，皆旗人，恒以绣荷包佩腰间以自表异。虽尚有帮掌印，掌印未至，印不得启。汉人终身无佩印鍮者，有之，则在丙午后矣。主稿率以汉人充之。（徐珂：《清稗类钞》第三册）
清代六部体制的变化，事实上是皇帝集权趋势所导致的。皇帝能够直接管的事情，就直接拿到军机处。如果需要专业技术的参与，直接管不了，那么就将技术性事务都集中到个别的部，如户部和刑部，以便就近掌控。从某种意义上说，户部只是皇帝的“总会计事务所”，而刑部则是皇帝的“司法顾问处”。六部没有对各地督抚直接发布政令的权力，所有来自中央的政令，都要由皇帝发布。六部如此，原来对应六部的六科给事中谏议的功能也就只好退化了，变成了普通的御史。如钱穆先生所云，清既无宰相，六部亦几下侪于具员。君权集中的程度较明代还高。
第五节 清朝的八旗绿营兵制
清朝实行满汉双轨的兵制，军队的构成都是世袭的，即满人世袭为军士，汉人实行兵户制度。满汉军队体制不同，满人实行八旗制，汉人为绿营兵制。双方在装备、待遇上相距甚远。
1．八旗兵制
八旗兵制是一种寓兵于民的军事制度，跟猛安谋克制度一样，都是从部落制度中转化而来的。努尔哈赤整合建州女真的时候，以每三百丁为一牛录（这三百丁的家人也属于这个牛录），五牛录为一甲喇，五甲喇为一固山，每个固山统兵7500人，为一旗。牛录的首领为牛录额真，后称佐领；甲喇的为甲喇额真，后称参领；固山的为固山额真，后称都统，每个固山还设两个副都统。在入关之前，固山额真即为旗主。入关以后，都统逐渐成为满人的武职官衔，旗主的意思不再明显。在开始建旗的时候，只有四旗：黄、白、红、蓝。努尔哈赤后来统一各个女真部落，兵额渐多，遂增设四旗，以原来的四旗为正黄、正白、正红、正蓝，增设的旗为镶黄、镶白、镶红、镶蓝。八旗均以各自颜色的旗帜为标志，正旗均为纯色，而镶旗则在旗帜上镶上别的颜色的边。
随着关外满人势力的增加，后来又设了蒙古八旗和汉人八旗。凡是编制在旗的人，后来跟满人一样，统称“旗人”，其民族属性逐渐归向满人。在旗者，一般主动向满人的风俗习惯靠拢，自认为满人。
细分起来，八旗有地位的分别。正黄、镶黄和正白为上三旗，其余的五旗为下五旗。这是因为正黄和镶黄两旗，原来是皇帝亲为旗主的嫡系旗，后来鳌拜被杀，其统率的正白旗则归皇帝直接统辖，所以这三旗为上旗。皇帝亲掌的上三旗，拥有一些特权，比如进入内务府做侍卫，有优先权等。
入关以后，八旗分为驻防八旗和京营八旗。驻防八旗分驻各个要害地点，由八旗驻防的将军和副都统、城守尉统率，自成系统，对地方汉人绿营和地方政府起监视作用。直隶有热河、察哈尔两都统，密云和山海关两副都统。山东有青州副都统。山西有绥远将军和归化城副都统。陕西有西安将军，并两翼副都统。甘肃有宁夏将军、副都统和凉州副都统。四川有成都将军和副都统。湖北有荆州将军并两翼副都统。江南有江宁将军、副都统、京口副都统。浙江有杭州将军、副都统、乍浦副都统。福建有福州将军、副都统。广东有广州将军并满洲和汉军副都统。新疆有伊犁将军及诸位领队大臣。关外则有盛京将军、吉林将军、黑龙江将军及十几个副都统。京营八旗是从八旗各个佐领中挑选出来的精兵组成，分为各个营，大体上可以分为郎卫和兵卫两大部分。郎卫是守卫皇宫的亲军，由三上旗子弟中选拔，组成亲军营，由领侍卫内大臣统率。兵卫是京师的卫戍部队，其中，前锋营、护军营、圆明园护军营、火器营、健锐营、神机营属于皇帝外围护卫部队。这些部队在皇帝亲征的时候，往往是中坚力量。其中健锐营是攻城的特种部队，而火器营和神机营都是用最先进的火器装备起来的特种兵。步兵营和骁骑营是守卫京师的部队，人数众多，既担任城内的守卫和巡查（类似于武装警察），又担负城外军事要地的驻守任务。步兵营还负责统率一部分绿营兵，主要是让他们负责汉人居民的管理和巡查。
八旗兵是清朝的基干军队，皇帝的意思就是让旗籍人员世代为兵，拱卫皇室，守住满人的天下。所以，所有八旗子弟，不许从事生产行业，由国家全部包下来，男丁生下来就吃一份俸粮，女子也有补助。可是，清朝统一之后，战事逐渐减少，在繁华的汉地，承平日久，不忧衣食，八旗子弟难免无所事事，不仅弓马武艺废弛，而且斗志渐消，到了清朝中叶，八旗兵的战斗力已经大大下降。八旗子弟繁衍日多，又不能自谋生计，天天靠着“铁杆庄稼”——皇家的俸禄过活。由于钱粮来得容易，所以八旗子弟大多不事算计，对生活毫无计划不说，而且追求奢华，结果多数人都寅吃卯粮，平时靠赊账过活，发饷的时候再去还账，然后再赊账。由于赊账买的东西非常贵，所以，旗人手里的钱越来越少，最后不得不将家里值钱的东西去当，开始还能赎回来，后来就赎不回来了，就靠借贷度日。即使拥有田产的旗人，由于经营不善，也多有亏欠，只有少数得势的王公贵族才能过上真正的锦衣玉食的生活。总体上一般旗人日益贫困，总得皇帝定期开恩，发放补助，为他们赎回家产，才能维持。到了清朝后期，朝廷再也无力负担旗人，结果连黄带子和红带子的皇族，也有吃不上饭的。因此，跟明朝一样，日益庞大的旗人群体，造成了巨大而且难以弥补的财政窟窿。晚清开始允许旗人自谋生计，但已经养尊处优太久的旗人，大多没有此能力，也没有此决心，所以，八旗生计问题，一直到清朝灭亡，也没有能解决。
2．绿营兵制
绿营系由汉人投降的军队，加上新招募的士兵组成，因旗帜是绿色的，故名绿营。绿营兵除了少数在京师当警察之外，大多分在各省驻防。基本上沿袭明朝的总兵镇守制度，每省的最高绿营长官为提督，全称为“提督军务总兵官”，官阶从一品。提督下辖若干镇，每镇设总兵，官阶正二品。总兵之下，有副将，从二品，一般在总督、巡抚和提督衙门担任佐官，也有独立统辖部队的；有参将，正三品，有担任中军者，也有独立统率部队的；游击，从三品；都司，正四品；守备，正五品。总督和巡抚都有兵部尚书和侍郎的头衔，所以可以节制提督以及以下的绿营军官。他们自己也有直属的部队。总兵以上亲统的部队称为“标”，总兵的称镇标，提督的称提标，巡抚的称抚标，总督的称督标（河道总督的称河标，漕运总督的称漕标）。副将统率的部队称为“协”，从参将到守备，统率的部队统称为“营”。守备以下，军职官员有千总、把总、外委千总、外委把总、额外外委等级别。各地州县，往往以千总和把总驻守。这些驻守的绿营，被称为“汛兵”，从哪个标和营分出去的汛兵，归哪个标和营管辖。他们有守土和维持地方治安的责任，但跟地方官没有统辖关系。地方官要用的时候，得申报上级协调。绿营有水师，水师的编制跟陆军一样。
遇有战事，则从各地抽调军队，以省为单位，各单位临时成军，另派将领统率。
绿营的待遇虽然不及八旗（绿营士兵饷银相当于八旗兵的1/3），但也实行世兵制，当兵者世代为兵。清朝跟明朝一样，推行重文轻武的官场文化，武职官员不仅受到文官压制，而且待遇较低，关键是不能插手民政事务，没有地皮可刮。于是在各地驻守的营、汛长官，就在吃空额上打主意。清朝的绿营各营，编制都是固定的，每个士兵都有定额的兵饷。于是每个分散驻防的长官，都设法不让自己的部队满额，有的甚至空出一半以上，空的兵额，饷银落到了长官手里。如果上级前来检查，则临时雇一些当地的老百姓来充数。每支军队，只要有一些骑射功夫好的骨干士兵就行，遇到检查就让他们上场“表演”，剩下的人和临时雇来的人，只要会打旗子跑圈就行。前来检校的人，其实也不是不知道这里面的猫腻，但只要当地驻军长官打点到位，一般都不说破。这种军队，加上战事又是临时组队，兵将两不相知，所以，到了清朝中叶，战斗力也同样不济。
事实上，在乾隆末年，在镇压豫、鄂五省白莲教起义的时候，八旗、绿营就都不中用了，只能依靠各个省乡绅组织的团练。在嘉庆之后，除了个别地方的八旗兵和绿营各镇所属的少数民族军队以及临时招募的军队外，清朝大体上已无可用之兵，应付不起大的军事行动了。
第六节 清朝的朝贡和理藩体系
中国自古对于世界就有天下观的理念。这种天下观，意思就是以帝王所在为中心，作为王道和教化的原点，以同心圆向外延伸，凡是统治所能达到的地方，都属于自己的领地；凡是教化所及而治权未逮之处，即为藩属国。如果地域过远，不遵王化，即教化所未及之地，理论上也应该是服从中心的藩属，但往往存而不论，并不强求它们归附中国。这种天下观，既是文化的，也是政治的和种族的，几种因素掺和在一起。在很大程度上，古代中国对边疆少数民族的政策，是受到这种观念支配的。明朝与周边国家所构成的朝贡体系，以及明人对世界的看法，也是这种观念的产物。
满人入关之后，继承了古代中国的这种天下观念，只是作为少数民族的他们，从边缘进入了中心，多少有保留了一些原来的习惯。这些习惯，反映在制度上，一是礼部对周边国家朝贡的接待，一是理藩院的设置。
周边东南海域方面的朝鲜、安南、琉球、暹罗和日本等国家与朝廷的往来，由礼部负责。礼部有专门的主客司，负责接待使者，安排使者参加朝会等事务。从某种意义上说，这基本上是从明朝继承下来的传统朝贡体系，明朝的礼部虽然在理论上也负责西北少数民族往来事务，但由于跟蒙古部落长期处于敌对状态，这种往来的意义并不大。在传统的朝贡体系里，清朝政府是体现儒家文化正统的中心，而所有“外藩”都需前来朝贡，向慕王化。
对西北陆路方面少数民族事务，思路则稍有变化，清朝有专门的机构——理藩院来处理这方面的事情。理藩院从满人在关外时设置的蒙古衙门转化而来。在关外时，满人和一部分蒙古部落形成了结盟关系，随着归附的蒙古人部落日益增多，后金政权设置了蒙古衙门处理那些陆续归附的地处较远的蒙古部落事务，不久，改为理藩院。入关以后，受到汉制影响，理藩院一度挂礼部招牌，其尚书和侍郎都带礼部头衔。自顺治以后，理藩院变成了一个跟六部平起平坐的独立机构。这个机构由皇帝亲自掌控，由满人和蒙古人具体操作，绝对不允许汉人插足。这个机构的职掌是负责所有来自西北陆路的少数民族事务，既有远近的蒙古和相近民族的事务，也包括西藏和回疆的事务，甚至连不是归附对象的俄罗斯与清朝的往来也管。
显然，清朝处理西北地区民族问题的思路是，以他们与蒙古人的结盟关系作为基石，采用宗教柔化和武力震慑相结合的方针，尽可能地让蒙古人参与其中，解决长期困扰中原王朝的西北少数民族问题。当然，我们在具体的历史过程中看到，清朝的少数民族政策一般是以柔化为主的，虽然这种柔化本身就包含有武力威慑的内容。跟理藩院和相关的政策措施相对应，清朝皇帝还定期到北京北面的口外，举行木兰秋狝，即皇家围猎，在动用大军围猎的同时，接见来自各地主要是西北地区少数民族的使者。在赐宴、赏赐的怀柔的同时，皇帝让这些使者见识朝廷武力的强大，体现“胡萝卜加大棒”的双重效应。
理藩院的主要事务之一，是处理流行于蒙古和西藏等地的喇嘛教事务。满族统治者实际上并不信仰喇嘛教，但他们不仅极力促成喇嘛教在蒙古各部落的流行，而且对喇嘛教有大量的补贴。对于蒙藏各地的大小活佛非常优待，尤其对占统治地位的黄教领袖达赖和班禅更是礼遇有加，在北京和行都承德都为他们建立寺庙，雍正皇帝还将自己做皇帝前的府邸改成喇嘛教寺庙。当然，在扶植喇嘛教的同时，清朝政府也注意了防止宗教势力的扩张。他们有意保持达赖和班禅势力的平衡，并扶植蒙古自己的宗教领袖，利用金瓶掣签，掌握藏地两大活佛的继承人选。对于信奉回教（伊斯兰）的西北诸民族，清朝也采取了怀柔政策，不仅尊重他们的信仰，给予民族和宗教上层人士种种优待，维护京城的清真寺，而且乾隆还娶过回疆贵族的妇女为妃。总的来说，这就是所谓的“明修长城清修庙”，清朝政府对于传统的以封堵为主的少数民族政策，有一个大的修正。
应该说，清朝的少数民族政策基本上是有效的。虽然也有过少数蒙古部落的叛乱，但总体上蒙满的结盟还是稳固的。“修庙”政策对于藏人也很管用，除了少数藏地土司有过不臣之举外，大部分藏人在大部分时间里，对清政府都是友好的。只有在回疆，清朝的政策似乎并不成功。无论是怀柔还是打击，总是难以真正收服回疆各族，终清之世，回疆一直成为清朝政府难以克服的难局。不过，满人往往利用蒙古人和锡伯人为他们镇守回疆，在多数时间里大体上能控制局面。
第七节 清代的地方行政及其运作
清代的地方官制，跟明代差不多，但还是有点变化。在省一级，总督和巡抚已经确定为最高长官。比起明朝，其临时性大大减少，只是少数省份还有管两省的总督与管一省的巡抚同城的现象。比如管辖两湖的湖广总督跟湖北巡抚同驻武昌，两广总督和广东巡抚同驻广州。在清朝中前期，共设8个总督，计有直隶总督，辖直隶一省，由于地处核心，地位最尊；两江总督，辖江苏、安徽、江西3省；湖广总督，辖湖南、湖北2省；闽浙总督，辖浙江、福建2省；陕甘总督，前期又称山陕总督，辖陕西、甘肃2省；四川总督，辖四川一省；两广总督，辖广东、广西2省；云贵总督，辖云南、贵州2省。1907年，东北设置奉天、吉林、黑龙江三省，增设东三省总督。除了作为地方大员的总督之外，清朝还有负责漕运的漕运总督和负责北方河道修浚的河道总督，漕督和河督品级要略低，与巡抚相同。
督抚之外，其余的省级官员、布政使和按察使跟明代相同，只有学政一职，需要解释。清初，基本上承袭明制，在各省设学道，只有少数特别的省份设学院。雍正初年，各省学官一律改为提督学政，简称学政。学政负责一省的学校事务，考察各级学校、教师、生员，主持生员的岁考和科举预备考试，工作并不繁重，似乎权力也不大。但清朝的学政，例由翰林出任，具有钦差的性质，而且主持的是清要的学务，所以在一省之中，地位仅仅次于督抚。尽管学政的官阶可能仅仅是七品的一般翰林，但上任时，督抚须率领地方官员全体出迎，学政在礼制上与督抚平起平坐。在某种意义上，学政负有监督地方大员的职责。
省之下，清朝继承了明代分巡道的制度，并进一步将道变成实体的行政机构，建有衙署，管辖府、县。府这一级架构，基本与明代相同，与府同级的还有直隶州和直隶厅，但两者多不辖县，府以下则是县、州和厅，以县为主。
县是行政的基本单元。县官对于民众来说，是体现皇权的“父母官”。县政权的运作，代表了王朝政府的基本政治模式。清代的县级政府，除了知县这种正印官外，制度规定的杂佐官员，如县承、主簿之类，大多不配置，即使配置，也有职无权。杂佐官中，只有典史这种衙役的头，才负有实责。也就是说，清代实行的实际上是地方长官单一负责制。
由于明清以来，地方官尤其是县级正印官，往往是科举出身，在做官之前基本没有行政经验，所以，在从政以后，往往得聘用幕友为其出谋划策。这种幕友又被称为“师爷”，由于师爷多为绍兴人，所以，又称“绍兴师爷”。师爷是官员以“家庭教师”的名义，自己用私款聘用的，等于是官员家的“西席”。所以，跟官员具有相等的地位，性质虽属于雇员，地位却相当尊显。师爷一般是士人求仕不成，转而专攻一门实用的行政技术成为专家的人。他们或者精于司法断案，或者精通钱粮出纳，或者擅长官方文书的写作，因而成为官员的刑名师爷、钱谷师爷和文案。这些人精通行政业务，而且自成网络，遍布大小衙门，如果地方官不依靠他们，实际上寸步难行。他们为地方官在征粮征税和处理诉讼案件这两大日常事务中提供咨询，处理来往公文，协调衙门内各个机构间的关系。即使在审理诉讼案件的时候未能及时提供意见，他们也能于事后予以补救，至少可以做到将相关的文件处理得中规中矩，能应付上级的检查。
徐珂的《清稗类钞》里是这样讲师爷的：绍兴师爷，纪晓岚称之四救先生是也。非必有兼人之才，过人之识，不过上自督抚，下至州县，凡官署皆有此席，而彼此各通声气，招呼便利，遂能盘踞把持，玩弄本官于股掌之上。其办事也，除抄袭师傅秘本及等因奉此而外，类事皆事理不通。官之所以必用之者，实以其能与上级衙门通声气焉。至绍兴师爷之称，可详言之。盖仆从之于官称老爷，于幕友称师爷，刑名、钱谷二席，均得此称，冠以绍兴二字者，则以操此业者之类皆绍兴人也。
雍正朝，田文镜为河东总督。有幕客邬先生，绍兴人，习法家言，尝谓田曰：“公欲为名督抚耶？抑仅为寻常督抚耶？”田曰：“必为名督抚。”曰：“然当任我为之，毋制我肘矣。”田诘之，则曰：“为公草疏上奏，然不能令公见，疏上而名成矣。”许之，盖劾隆科多也。隆为世宗（雍正皇帝）元舅，有拥立功，既而骄恣不法，世宗深苦之。邬早窥知上意，故疏上而隆果获罪，田宠遇遂日隆。已而以事与邬相龃龉，大愤，辞去。自此田奏不当上意，数被谴责。不得已，使人求邬所在，以重币聘之返。邬要以日必白金五十两，许之，邬始再至。然不居抚署，辰入酉出。每至，见几有红笺封元宝，即命笔，或偶阙，辄去。时世宗亦知邬在田幕，请安折至，有时辄批：“朕安，邬先生安否？”邬客大梁，无眷属，日得五十金，恒以振贫乏，或剧饮妓馆，必不留一毫至明日也。（徐珂：《清稗类钞》第三册）
县衙机关里正式的“工作人员”是六房书吏，六房是跟中央的六部对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房。吏房负责书吏的选拔，办理当地士绅选官的手续、当地保甲乡里头目的选拔登记等事务；户房负责钱粮的征收；礼房负责地方的祭祀，组织童生考试；兵房负责办驿站，选差役，衙役的选拔；刑房负责协助办理司法审判事务；工房负责各种公家用房和公共设施的修缮。书吏按制度规定，对于经手事务没有任何权力，连提建议都是违法，所有的事情，只能照惯例和长官意志去办，但事实上只要他们经手，就会作出文章。在明清两代，凡是书吏经手事务，都有相应的陋规，可以收取一份银钱。外面来跟衙门打交道的人，一般也按惯例给书吏额定的好处费，否则，不仅是坏了规矩，而且是不给书吏面子。事务越是繁忙的部门，从中捞取的好处就越多，在书吏中，户房和刑房是最肥的。一个能干的书吏，一年下来，捞个万把两银子不成问题。书吏没有薪俸，只有一点补助，如果只靠这点补助，显然连活命都难，所以，陋规收入，才是他们主要的经济来源。按制度规定，各个衙门的书吏人数不多，县衙里每房平均不过1～2人而已。但实际上却大大超出此数，一个县的书吏，一般总要有上百人，事务比较繁重的户房，还要分科理事，人数比别的房多出十倍不止。大而富的县，书吏能达到上千人。
书吏之外，衙门的“公务人员”还有衙役，即一般所说的“三班衙役”，所谓皂隶、捕快和民壮，其实还有狱卒、仵作（验尸的）和刽子手。其中，皂隶是正印官的跟班随从，官员升堂的时候要站班，行刑打人，官员出行的时候要跟从，排列仪仗；捕快干的是现在的警察事务，负责侦察、抓捕人犯；民壮是地方征集的民兵，负责保护地方治安。衙役除了民壮之外，都属于贱民，三代不许参加科举考试，比书吏政治地位还要低，在理论上比一般老百姓更低贱。衙役跟书吏一样，没有薪俸，只拿一点工食钱，法定的收入比书吏还少。但是，由于政治运作，他们处于直接操作层面，只要官府的权力和权威在，他们就可以借此为自己牟利。他们除了借一定的陋规可以捞取额定的收益外，还能借跟民众直接打交道的过程，为自己获取额外的好处。所以，尽管衙役身列贱民，但乐意从此业者却大有人在，因为他们不仅威风（老百姓往往尊称他们为“班翁”和“捕翁”），而且不劳而获，油水很大，所以人们宁愿放弃正经“公民”不做，而要去当衙役。按规定，一般县里编制内的衙役不过几十人，但实际上往往上千也不止，正役之外有帮役，帮役之外还有白役。
征粮征税（又叫催科）和审理诉讼案件（又叫听讼）是基层地方官的两大基本事务。每年夏秋两季开征，收取地丁银和漕粮（一般都用货币抵）以及各种附加和摊派。征缴一般采用乡村集体负责制，将各个村庄应缴之钱粮，按户开列清楚，由里正和保甲人员催征，统一上缴。在一般情况下，知县都要就征税事宜与当地乡绅商议，达成妥协。一般情况下，农户都会在集体压力下，按时交纳钱粮。如果有个别农户不能按期交纳或者拒绝交纳，村庄和宗族则可以把他们交给政府。政府限制期限，采用强力逼迫交纳，人称“比较”，比较期限一过，则可以以抗粮抗税罪论处，抓捕到案，责打与枷号示众。
跟催科相比，听讼是一项日常事务，没有期限。明清两代，采取的是民不举官不究的政策。在民不举的情况下，除了发现尸体，有所谓人命官司外，一般不主动涉入民间纠纷，即使乡村宗族内部以族规处死族人，如果没有人首告的话，一般也不加干涉，基本上采取无为而治的政策。
明清的县衙，都规定有固定的“放告日”，即准许告状的时间。清朝大部分时间，放告日为三、六、九，即每逢有尾数三、六、九的日子，就可以上衙门告状，但每年的四月初一到七月三十，为农忙期，除了人命、谋反之类的重大案件以外，不受理案件。告状一般要有状子，即书面诉状，书面诉状都须有一定格式，规定由官府指定的“代书”来写，即使已经找人写好了，也要经代书誊一遍。放告之后，书吏将诉状集拢起来，知县要在师爷的参与下，对诉状进行甄别选择，决定哪些受理哪些不受理。受理案件以后，如果不是人命大案，则审理进入调解期，以官方的姿态，与当事人所在地的乡绅合作，对案件进行调解。调解不成，则开庭审理，知县发出牌票（传票），传原告被告到庭，听取各自的陈述，然后当庭宣判。如果是人命官司，知县得亲自到现场勘察、验尸。如果案情不明，则派捕快侦察，追查疑犯，有时甚至师爷和知县亲自出面做这种事。这个时候，知县则由法官变成了警察首脑。抓到疑犯之后，要进行审讯。在明清两代，跟以前各个朝代一样，审讯时均可以用刑，结案必须有疑犯的口供。在清朝，司法过程要经过府、按察使衙门和刑部的多级复核，如果是人命重案，死刑的判决，最终则要经过刑部、大理寺和都察院三家联合会审，最后报皇帝批准。其中，以刑部专业人士为主组成的“秋审司”最为关键，一般是由他们拿出意见，报皇帝裁决。
除了催科和听讼之外，作为地方官还主持地方的学务，象征性地到县学讲课，主持三级童子试的第一级——县考。如果遇有灾害，则要及时申报，启动灾荒救助体系，得到上级的允许，开仓放粮，或者动员大户捐献。如果遇到大股盗贼，无论处境如何凶险，作为正印官都不能弃城而走，否则就是死罪，或守住城池，或者城破身亡，所谓守土有责。地方官的职责，再就是所谓的“劝农桑，敦风化”。虽然这种职责历代都被列在首位，不过实际上只有象征意义，没有严格的考核指标。不过，作为地方官，真正需要操心的事务，是应付上级检查，搞好与上下左右的关系，所以，官场应酬，也是基层政治的基本环节；在平常时节，税收指标是必须完成的，如果遇到灾害，完成不了，则相关的报告要做得早、做得好，关键跟上司要有良好的关系。至于案件的审理，破案率的高低，虽然也有额定指标，但关键是上报的材料要做好，文牍主义和形式主义是官僚制与生俱来的伴生病，只要把表面文章做好，又有良好的官场人缘，即使不官运亨通，也会太平无事。
需要掌握的概念
内阁 首辅 票拟 批朱 司礼监 秉笔太监 廷议 廷推 部议 通政使司 行政三分 道台 三堂 巡抚总督 提学 童试 乡试 会试 殿试 八股文 卫所制 总兵 京营 御马监 锦衣卫 东西厂 都察院 六科给事中 巡按 八贝勒共治 议政王大臣会议 南书房 军机处 密折制度 上行走 《则例》 秘密建储制度 八旗 绿营 吃空额 天下观 朝贡体系 木兰秋狝 明修长城清修庙 听讼 催科 师爷 六房书吏 三班衙役
思考题
1．明朝废相的恶果是什么？
2．明代内阁的本质是什么？
3．明代宦官专权的制度原因是什么？
4．明代中央行政体系的特点是什么？
5．明代行政三权分立的尝试为什么会失败？
6．明代科举制的特点是什么？
7．应当如何评价八股取士？
8．明代卫所制为什么会废弛？
9．明代军制紊乱的原因是什么？
10．明代的特务机构有哪些？它们是如何展开工作的？
11．为什么传统政治中很少采用直接的特务统治？
12．明代的监察机构有什么特点？它对于强化君权有什么作用？
13．明代宗藩制度对国家有什么样的危害？为什么明朝要制定这样的宗藩制度？
14．议政王大臣会议，在清初起了一个什么样的过渡作用？
15．为什么说清代的政治决策，皇帝起了核心作用？
16．清代体制外的决策影响有哪些？
17．军机处是个什么样的机构？
18．清代翰林的特殊地位是如何体现的？
19．清代继承制度有何特点？
20．秘密建储制度能否根本解决政权传递的动荡问题？
21．清代的宦官为什么没有造成大的危害？
22．相比于明代，清代的中央六部有什么特色？
23．八旗兵为什么会蜕化？
24．绿营兵制有什么特点？
25．为什么清朝的朝贡体系由礼部主持？
26．理藩院是个什么样的机构？为什么西北地区的少数民族和外国事务要理藩院管？
27．明清地方衙门的基本人员组成有哪些？
28．明清地方政治是怎样运转的？
阅读书目
1．[美]黄仁宇．万历十五年．北京：中华书局，1982
2．杜婉言、方志远．中国政治制度通史．第9卷．北京：人民出版社，1996
3．杨树藩．明代中央政治制度．台北：台湾商务印书馆，1978
4．孟森．明史讲义．上海：上海古籍出版社，2002
5．苗棣．魏忠贤专权研究．北京：中国社会科学出版社，1994
6．张德泽．清代国家机关考略．北京：中国人民大学出版社，1981
7．刘子扬．清代地方官制考．北京：紫禁城出版社，1988
8．商衍鎏．清代科举考试述录．北京：三联书店，1958
9．郭建．帝国缩影——中国历史上的衙门．上海：学林出版社，1999
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